mardi 6 décembre 2011

Titre 3 : L'aménagement des fonctions étatiques (ancien cours 2010/2011)




Titre 3 : L’aménagement des fonctions étatiques


L’Etat est un phénomène de pouvoir. L’une des problématiques fondamentales est de savoir comment vont être aménagé les différentes interventions de l’Etat. Comment sont organisés les pouvoirs ? Les philosophes ont réfléchi sur le rôle de l’Etat et surtout sur ses moyens d’action. Ils en sont parvenus au fait que l’action de l’Etat était multiforme. L’Etat intervenait de différentes manières. Et ce faisant ils ont évoqué une théorie que l’on a ensuite codifié sous le nom de « séparation des pouvoirs ». Avant cette séparation il y a eu une séparation des fonctions. Cette théorie on la retrouve chez Montesquieu et chez John Locke.

1er Chapitre : La séparation des pouvoirs

En France la théorie a été théorisée dans « l’esprit des lois ». Montesquieu va théoriser le système à partir d’une observation pragmatique. Il va comparer 2 « Etats », d’un côté, la Grande-Bretagne et d’un autre coté le royaume de France. Il constate qu’en Grande-Bretagne les gens sont protégés des abus de l’Etat alors qu’en France on est dans un système de monarchie absolue. Il va en rechercher les causes, comment arriver à libérer la population de la monarchie absolue ? Et il s’aperçoit qu’en France et qu’en Grande Bretagne il y a 3 fonctions fondamentales :
La fonction législative, c’est l’édition des lois.
La fonction exécutive, c’est la mise en œuvre les lois
La fonction judiciaire, c’est la sanction des lois.
En grande Bretagne ces fonctions sont confiées à des organes distincts. En France, ces fonctions sont réunies dans l’attribution d’un seul organe personnifié par le monarque. Dans un régime dans lequel il y a une distribution des pouvoirs, ces derniers s’équilibrent. Ce qui limite la tendance à l’abus, alors que lorsque c’est le roi qui possèdent tous ces pouvoirs, il n’y a aucun frein.
Montesquieu distingue la fonction législative, la fonction noble, et pour mettre en œuvre les lois, la fonction exécutive. La fonction judiciaire quant à elle est une fonction plutôt technique. Le juge ne se mêle pas de politique, il applique strictement la loi. Lorsque Montesquieu rédige l’esprit des lois, il souhaitait que s’installe en France un régime à la britannique pour satisfaire ses propres intérêt une chambre qui est composée de la noblesse.

2ème Chapitre : Les interventions de la théorie

I.        La séparation rigide des pouvoirs

C’est une première interprétation.

A.   La distribution « exclusive » des fonctions

Les fonctions qui doivent être exercé vont être confiées à un organe, qui n’agira que dans le cadre de cette fonction. Dans ce cas l’organe législatif aura seulement une fonction législative, l’organe exécutif aura seulement la fonction exécutive, et l’organe judiciaire assurera seul la plénitude de la fonction judiciaire.

                        B. L’absence de collaboration entre organes

Mais cette méthode sera accompagnée d’une absence de collaboration entre ces différents organes. Ce schéma institutionnel a été mis en pratique avec bonheur aux Etats-Unis. Obama n’a aucun contact avec le congrès, seulement une fois par an pour prononcer le discours sur l’Etat de l’union. Il présente au congrès ce qu’il va faire à l’année suivante, et va demander de l’argent que le congrès lui accordera ou non.

II.      La séparation souple des pouvoirs

A.   La distribution partagée des fonctions

L’organe législatif va avoir en charge la fonction législative mais il pourra intervenir dans la fonction exécutive et dans la fonction judiciaire. De la même manière, l’organe exécutif aura comme fonction celle de l’exécutive mais pourra aussi participer aux deux autres fonctions et de même pour la fonction judiciaire.

B.   La collaboration des différents organes

Les organes vont pouvoir se contrôler entre eux. Exemple, l’exécutif va participer à la fonction législative en ayant l’initiative des lois, et il va participer à la fonction judiciaire en désignant des personnes représentant l’Etat devant la cours (les procureurs …). Cette organisation du pouvoir s’est traduite dans un régime politique, le régime parlementaire.

3ème Chapitre : La mise en œuvre politique, le régime parlementaire

I.        Les caractéristiques du régime parlementaire

Il y en a 3 en tout qui caractérisent ce régime.

A.   La séparation souple des pouvoirs

Cette séparation est aménagée par différentes techniques ; la collaboration entre les organes, et les moyens d’action réciproque.

B.   La structure bicéphale de l’exécutif

Cela veut dire que l’exécutif a donc 2 têtes, une tête fixe, et une tête mobile. La tête fixe c’est le chef de l’Etat (roi, président, …). Il est fixe car on ne peut pas le renverser puisqu’il incarne son unité, sa durabilité, son indépendance. La tête mobile, car elle va subir les aléas de la vie politique, c’est un organe collégial (le gouvernement). Cet organe va être responsable politiquement devant le parlement, devant l’organe législatif alors que le chef de l’Etat est juridiquement irresponsable. Mais dans un régime présidentiel la structure est monocéphale.

C.   La condition politique

Le gouvernement doit avoir la confiance du parlement puisque dans le schéma c’est lui qui est chargé de mettre en œuvre les lois. Pour qu’un régime parlementaire fonctionne bien il faut dans un premier temps choisir les membres du gouvernement dans la majorité parlementaire pour éviter à la base les problèmes. Comme cela le parlement ne renversera pas le gouvernement qui est composé des leurs.

II.      Les différents types de régimes parlementaires

A.  Le régime parlementaire moniste (ou classique ou victorien)

Il se résume à une phrase « le roi règne mais ne gouverne pas ». Le roi ne participe pas à la vie politique, c’est moniste car le gouvernement n’est responsable que devant l’organe parlementaire.

B.  Le régime parlementaire dualiste

Il y a une double responsabilité. Le gouvernement est responsable non seulement devant l’organe parlementaire mais aussi devant le chef de l’Etat. C’est un régime parlementaire orléaniste. « Le trône n’est pas un fauteuil vide » il va participer activement à la vie politique. A partir de 1830 de la monarchie de Juillet.

III.     La crise du 16 Mai 1877 : loption française

L'option française a été définie dès les débuts de la 3ème République. En 1875 sont adoptées trois lois constitutionnelles. Pour assurer la stabilité, il avait été élu un chef de l'État, en 1873, qui s'appelait le Maréchal de Mac Mahon. Il était monarchiste, et avait le titre de président de la République. En 1875, va être mise en place la république, ce qui est paradoxal. Le président de la République sera élu pour sept ans, à la pluralité des suffrages (majorité) de la chambre des députés et du sénat, réunis en assemblée nationale.
Cela veut dire que l'on est face à un grand compromis historique entre monarchistes et républicains. Les monarchistes concèdent la République. En revanche, on demande aux républicains de faire une concession, c'est la seconde chambre : le sénat dans lequel il y aura, dans un premier temps, 75 inamovibles. Cet amendement de juillet 1875 fonde la république et est adopté à une seule voix d'écart (353 contre 352).
On garde Mac Mahon comme président de la République. Il va gouverner avec un gouvernement, et le renouvellement des assemblées amène une majorité républicaine, alors que lui est monarchiste. Ici s'établit une cohabitation, avec le président du gouvernement appelé Jules Simon. Mac Mahon lui adresse, lui demandant si chef du gouvernement avait encore l'autorité suffisante devant la chambre. Jules Simon laisse faire le projet d'école cléricale. Jules Simon démissionne, et provoque une crise politique. En adoptant cette attitude, il faut preuve d'une conception dualiste du régime.

Il est remplacé par D’Ebreuil, et '"tout le monde se casse". Quand les chambres reviennent, Mac Mahon demande au sénat l'autorisation, ou l'avis conforme qui lui permet de dissoudre la chambre des députés, et il la dissout. Gambetta intervient le 15/08 à Lille. "Le président de la république devra se soumettre ou se démettre". Il devrait licencier D’Ebreuil et prendre un président du conseil républicain. Mac Mahon va se soumettre, et ensuite se démettre.

Les élections amènent une majorité républicaine. Mac Mahon, en premiers temps, résiste. Au mois de décembre, Mac Mahon se soumet et accepte de prendre un président du conseil qui s'appelle Dufaud, républicain. Les républicains deviennent majoritaires au sein du sénat. Par voie de conséquence, deuxième rebondissement, Mac Mahon démissionne.
Les chefs d'État successifs vont s'effacer devant le parlement. Les parlementaires deviennent les titulaires réels du pouvoir, c'est un parlementarisme absolu. On aura une domination du pouvoir législatif. On va vers un régime déséquilibré en faveur du parlement.


Chapitre 4 : La prépondérance contemporaine des exécutifs


Cette séparation des pouvoirs est totalement remise en cause. A l’heure actuelle on revient à des régimes de concentration de pouvoir. Cette concentration au lieu de se faire au profit des élus des citoyens (parlementaire, députés …), mais au profit des organes qui ne sont pas forcément élus (gouvernement, …) des organes de l’exécutif. Cette concentration au profit de l’exécutif est la caractéristique des régimes autoritaires. Au niveau de l’organisation politique la question est de savoir si l’on veut de la démocratie ou une certaine efficacité de l’action politique qui exige de la prise de décisions rapide, l’absence de discussion, démocratie/efficacité. Au niveau institutionnel il va y avoir une absorption de la fonction législative par l’organe exécutif. Quelles sont les causes de ce déclin parlementaire ?

I.        Les causes

A.  Développement de l’interventionnisme

L’Etat est de plus en plus présent dans la vie quotidienne. Il intervient dans des contextes de crises. « L’Etat est devenu le garant, l’organisateur de la croissance économique » Chantebout.

B.  La restructuration de la vie politique

L’effondrement du socle soviétique a été conçu par beaucoup comme une victoire du libéralisme. Ce dernier est un concept hégémonique. Cette victoire a transformé la vie politique dans les Etats. Il n’y a plus de force contestataire qui soit capable de montrer un autre modèle que les libéraux. On assiste à une forme de réduction du débat politique, il y a des enjeux idéologiques à l’intérieur du libéralisme. Il n’y a plus de choix de système ou de régime. Le libéralisme est incontestable. On ne remet plus en cause fondamentalement ce qu’est l’Etat, les structures sociales, on essaie juste de les aménager. On n’a plus de perspective révolutionnaire mais réformisme. Il y a un problème lorsqu’on veut démontrer que dans les Etats modernes la vie politique est canalisée par les parties.

C.  Le phénomène partisan

Il y a une capture de la représentation par les parties politiques, on laisse de côté les citoyens. On trouve une lutte partisane. Les parties politiques ont capturé l’Etat. La formation même de nos politiciens est stéréotypé, ils ont les mêmes concepts de base, c’est un phénomène de réduction idéologique. Ce ne sont pas des penseurs, mais des adaptateurs. Il n’y a plus de débats idéologiques.

II.      Les conséquences

A.  Le partage de la fonction normative

Le parlement n’exerce plus seul cette fonction, il y a des concurrents. On va avoir le passage d’une loi omnipotente qui voit son champ d’intervention réduit.
L’évolution des domaines normatifs depuis la IIIème république. Sous cette dernière, la loi était omnipotente « souveraineté parlementaire », le parlement d’accapare la totalité des domaines  d’intervention de l’Etat. En revanche, le pouvoir exécutif intervient en dessous pour appliquer des décrets d’application, c’est le pouvoir réglementaire dérivé (ou secondaire). WWI a causé beaucoup de dommage, elle confronte la IIIème république à une absence d’initiative privée. Il a fallu reconstruire. Mais l’initiative privée ne trouvant pas son compte, l’Etat va intervenir, le parlement va se trouver dépassé. Le parlement va déléguer une partie de ses compétences au gouvernement à l’exécutif, ainsi va naitre la procédure des décrets lois.
1ère étape ; le parlement adopte une loi d’habilitation. Il habilite le gouvernement à prendre par décret, à sa place, des mesures législatives.
2ème étape ; le gouvernement va prendre des décrets. Cette loi fixe un délai.
3ème étape ; le gouvernement revient devant le parlement pour faire valider les mesures qu’il a prise, qui deviennent alors des lois. C’est la technique des décrets lois.

Une compétence ne se délègue pas, c’est anticonstitutionnel. Cela n’était pas sanctionné, ainsi est apparu le pouvoir réglementaire étendu, une extension du pouvoir réglementaire. Cette procédure a été abusée. Les habilitations ont été de plus en plus large et les domaines de plus en plus importants, et les délais de plus en plus longs. On a assisté à une démission parlementaire à tel point que le gouvernement venait devant le parlement avec plus de 2000 décret à ratifier. Les parlementaires ne vérifiaient pas tout ce qu’il y avait dedans.

Des années plus tard, vient la WWII, qui amène la IVème république. On repart sur les mêmes bases mais on introduit dans la constitution un article 13 « l’assemblée nationale vote seule la loi, elle ne peut déléguer ce droit ». C’est l’interdiction de la procédure des décrets lois. Nous sommes en 1946. On va réussir à contourner l’article. L’idée consiste à distinguer 2 types de matière au niveau normatif. D’un côté les matières que l’on peut qualifier de « nobles, importantes, majeures » qui seront de la compétence du parlement et qui feront donc l’objet de lois. Et puis d’un autre coté des matières « mineures, peu importantes » qui pourront être confiées au gouvernement. Ce seront des matières réglementaires. Ces 2 matières vont engendre 2 domaines d’intervention. Le parlement va décider de ce qui est mineur et majeur. Il va déclasser des matières. Ainsi né ce que l’on va appeler « le pouvoir réglementaire autonome », c’est la loi André Marie du 17 aout 1948. On distinguer les domaines  d’intervention du gouvernement et les domaines du parlement. Le domaine législatif est plus étendu que le domaine réglementaire autonome, puisque les matières sont listées, toute liste est limitative. La loi reste l’acte normatif de base. Le gouvernement classe sans loi, c’est « la délégalisation ».
Dès 1953, on revient de manière totalement anticonstitutionnelle aux décrets lois.
La Vème république va révolutionner les principes normatifs. Désormais les domaines d’intervention de la loi sont définis par la constitution principalement dans l’article 34. Il est complété par un article 37 « tout ce qui n’est pas du domaine de la loi est du domaine réglementaire ». Cela va avoir des conséquences. Tout d’abord, le domaine d’intervention de la loi est un domaine d’attribution limité. Le domaine réglementaire autonome devient une compétence de principe accordé au gouvernement. La procédure inconstitutionnelle des décrets lois est constitutionnalisée sous la dénomination de « ordonnances », article 38.

B.  L’absence de contrôle effectif


C’est un des éléments clé du régime parlementaire. On s’aperçoit aujourd’hui que la responsabilité du gouvernement est de plus en plus difficile à mettre en œuvre, voire impossible. L’Exécutif a de plus en plus d’attribution mais de moins en moins contrôlé. Ce qui est paradoxale. A quoi est-ce lié ?

1ère élément sur le phénomène partisan. Le gouvernement s’appuie sur des majorités qui sont aujourd’hui stables. Le gouvernement est assuré du soutien de cette majorité durant la durée d’une législature. En revanche on peut assister à des changements d’équipe gouvernementale, à des redéploiements ministériels à des fins de meilleurs efficacité mais sans que les options politiques du gouvernement soient mises en causes. Autrement dit le parlement n’est plus un contrepouvoir. La théorie de Montesquieu était basée sur les contrepouvoirs.
2ème élément, les mécanismes mêmes des contrôles des procédures qui conduisent à la sanction de l‘exécutif, le parlementarisme rationalisé qui vise à éviter des contrôles trop fréquents ou encore des sanctions trop fréquentes. Cela conduit à la stérilisation des procédures.
3ème élément, la motion de défense constructive.
Dernier élément, c’est l’impossibilité pour les parlementaires d’agir de manière pénale sur l’exécutif. 


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