lundi 7 novembre 2011

Partie 2 : Les juridictions extérieures aux ordres de juridiction



La constitution du 4/10/58, a institué une juridiction spécifique laquelle n’est ni rattachée à l’ordre administratif ni à l’ordre judiciaire. Le constituant a établi un véritable juge constitutionnel avec la création du conseil constitutionnel. Par ailleurs, pour résoudre les conflits de compétences, a été érigé un tribunal des conflits. En effet, il ne suffit pas que l’administration soit partie à un procès pour que des juridictions administratives soient compétentes. En cas de difficultés sur la compétence, le tribunal des conflits est saisi et désigne l’ordre de juridiction compétent.


Chapitre 1 : Le conseil constitutionnel


Georges Frey a écrit : « L’une des innovations les plus originales de la Constitution de 1958 a été la création du Conseil Constitutionnel. C’est la première fois qu’apparait dans l’histoire constitutionnelle française une institution capable d’assurer le principe de la subordination de la loi qui est un acte du Parlement à la Constitution considérée comme une règle supérieure. ». Désormais la loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution, bien que le Conseil Constitutionnel ne se situe pas au sommet de la hiérarchie des tribunaux judiciaires et administratifs. Ses décisions s’imposent au pouvoir public, aux autorités administratives et juridictionnelles, conformément à l’article 62 de la Constitution. La mission du Conseil Constitutionnel est essentielle. Il s’agit du contrôle de constitutionnalité des lois.

Pendant les 12 premières années, le Conseil Constitutionnel n’eut qu’une vie végétative. En Juillet 1971, face aux excès de la réaction qui avait suivis les évènements de Mai 68, le Président du Sénat le saisit d’une loi qui portait atteinte à la liberté d’association. A cette occasion, cet organe juridictionnel opère un coup de force : il décide que la déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen et que le Préambule de la Constitution de la IVe République auquel le préambule de la Constitution de 1958 fait référence avait valeur constitutionnelle. Cependant, la liberté d’association n’est mentionnée dans aucun texte. Par conséquent, il décida que les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République auquel le Préambule de 1946 fait référence avaient valeur constitutionnelle. Par la même occasion, il se reconnut le droit de les définir. Par conséquent il a annulé la loi qui lui a été déférée. En même temps, il se reconnait compétent pour censurer toute loi qui parait contraire aux libertés publiques, que celles-ci soient mentionnées dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen ou dans le Préambule de 1946, ou qu’il faille pour les protéger recourir aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

Cet arrêt est le pendant de l’arrêt Marbury vs Madison, arrêt prononcé aux Etats Unis. Le principe est qu’une loi contraire à la Constitution est nulle. Concernant le Conseil Constitutionnel, le régime du Conseil Constitutionnel français est déterminé par l’ordonnance du 7 Novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil Constitutionnel. L’article 63 de la Constitution détermine les règles d’organisation et de fonctionnement.

I.                    La composition du conseil constitutionnel



En application de l’article 56 de la Constitution, le Conseil Constitutionnel est composé de membres de droits et de membres nommés. Les membres de droit sont les anciens Président de la République (Aujourd’hui Giscard d’Estaing et Chirac). Les membres nommés sont au nombre de 9 : Trois sont choisis par le Président de la République, trois sont choisis par le Président de l’Assemblée Nationale et trois sont choisis par le Président du Sénat. Ces membres sont renouvelés par tiers tous les 3 ans, au mois de Février, chacune des autorités choisissant alors une personnalité. Le mandat des membres du Conseil Constitutionnel est donc de 9 ans. Il est non renouvelable et il est irrévocable afin de garantir l’indépendance des personnes.
Ce mode de désignation a suscité de nombreuses critiques.
En effet, il n’est pas rare que les personnes choisies aient les mêmes convictions politiques. Lorsqu’il y a convergence d’orientation entre le Président et l’Assemblée, le Conseil est dominé par la majorité. Lorsqu’il y a divergence, ou que le pouvoir politique change de bord, l’orientation du Conseil va se modifier avec du retard et partiellement, d’où les risques de clivage. Cependant, le Conseil peut censurer des dispositions émanant du pouvoir car il est indépendant. Sa crédibilité ne repose que sur l’indépendance d’esprit. Les membres de Droit quant à eux, se trouvent dans une situation délicate, car il s’agit de hautes personnalités dont on connait les orientations politiques. Leur participation, surtout si elle est épisodique, risque d’être interprétée comme une marque de soutien ou d’hostilité au pouvoir en place.
Le Président du Conseil Constitutionnel est nommé par le Président de la République, il a une voix prépondérante en cas de partage de voix. Ce mode de désignation a fait l’objet de nombreuses critiques. En effet, le Président du Conseil Constitutionnel est souvent une personnalité qui a exercé des fonctions politiques, ministérielles notamment, donc l’orientation politique de cette personne est connue. Les textes sur la durée du mandat du Président ne sont pas explicites. Par conséquent, il appartient au Président de la République de fixer la durée. Ainsi, s’il en manifeste le désir, il pourra remplacer le Président en fonction. Par exemple, en 1986, M. Mayer a démissionné de sa fonction de Président, remplacé par la suite par M. Badinter. En 1999, des lacunes ont pointés puisque Roland-Dumas a souhaité abandonner ses fonctions car il a été mis en cause judiciairement. Il a démissionné le 1er Mars 2000, le doyen du Conseil Constitutionnel a assuré l’intérim puis a été nommé à la place de Président.

Les membres du Conseil Constitutionnel sont peu nombreux, aussi le Conseil siège t-il toujours en séance plénière, soit avec tous ses membres. Néanmoins, une édition de quorum est posée puisque sept membres doivent être présents. Les séances ne comportent pas d’audience publique, seules les décisions sont rendues publiques.

II.                  La compétence



A.                 Un juge électoral



En effet, le Conseil Constitutionnel est juge électoral. Sur le fondement de l’article 58 de la Constitution, il est chargé de contrôler la régularité de l’ensemble des opérations électorales relatives à l’élection présidentielle. C’est lui qui prononce le résultat officiel de ces élections. Au terme de l’article 59 de la Constitution, il statue sur la régularité des élections des députés et des sénateurs. Au terme de l’article 60 de la Constitution, il veille à la régularité des opérations de référendum législatif ou constitutionnel.
Il jour donc un rôle important en matière d’élections.


B.                 Un juge constitutionnel



Le Conseil Constitutionnel est d’une certaine façon une juridiction spécialisée puisqu’il a une compétence d’attribution. Il n’a pas plénitude de la compétence du contrôle de constitutionnalité, car il n’exerce ce contrôle que dans le cadre et les limites qui lui sont attribuées. Initialement, le Contrôle Constitutionnel a eu pour fonction de contrôler la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Au terme de l’article 61 de la Constitution, il est compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois ordinaires votées mais non encore promulguées. Il s’agit d’un contrôle a priori, soit en dehors de tout litige, et facultatif. Ce contrôle est concentré puisque seule cette juridiction peut l’exercer. Pour les lois organiques, le contrôle est obligatoire et il se fonde sur l’article 54 de la Constitution. Ce contrôle s’exerce dans les mêmes conditions que le contrôle des engagements internationaux. Le Conseil Constitutionnel est ensuite compétent pour déterminer si une loi est bien dans le domaine de la Loi, ou bien si étant dans le domaine d’un règlement, elle peut être modifiée par un règlement.
Dans cette hypothèse la, le Conseil Constitutionnel peut être saisi au cours du débat parlementaire pour dessaisir le parlement de la discussion. En vertu de la décision constitutionnelle du 23 Juillet 2008, le Conseil Constitutionnel peut être saisi de la constitutionnalité d’une loi déjà en application, selon la procédure dénommée « Question Prioritaire de Constitutionnalité », s’il est soutenu que cette loi porte atteinte aux droits et libertés garanties par la Constitution.  Il s’agit toujours d’un contrôle de Constitutionnalité, mais il s’exerce à postériori. Ce contrôle est un contrôle concret, c’est-a-dire que la question est posée à l’occasion d’un litige devant le juge ordinaire. Elle est transmise à la juridiction suprême, soit la cour de cassation ou Conseil d’Etat, et la juridiction suprême examine la question et s’il doit être posé au Conseil Constitutionnel. Le contrôle reste ainsi concentré dans les mains du Conseil Constitutionnel.

Quels sont les effets de la décision rendue ?

En vertu de l’article 62 de la Constitution, une disposition de loi déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61 ne peut être ni promulgué, ni mise en application.
Le conseil n’étant pas supérieur aux autres juridictions se pose le problème d l’autorité de ces décisions. L’Article 62 de la Constitution prévoit que les disposition du Conseil s’imposent aux autres pouvoirs et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Cette obligation ne pose guère de problèmes tant que la loi n’est pas entrée en vigueur. Il se pose le problème quand la loi est déclarée constitutionnelle sous réserve d’interprétation, puisque dans ces conditions la, l’interprétation conditionne la constitutionnalité du texte et doit être respectée par des juges ordinaires.

Aux prémices de la Constitution, le Conseil Constitutionnel ne pouvait être saisi que par le Président de la République, le Premier Ministre et les Présidents des Assemblées. Après la décision de 1971, il fallait donner au Conseil Constitutionnel les moyens de jouer son rôle. Ce fut l’œuvre de Valéry Giscard d’Estaing, candidat à l’élection présidentielle. Parmi ces promesses électorales, figure celle de l’ouverture de la saisie du Conseil Constitutionnel. Elu, il tient sa promesse : la loi constitutionnelle du 29 Octobre 1974 confère à 60 députés ou 60 sénateurs le droit de le saisir dans le délai court entre le vote et la promulgation de la loi. L’opposition peut donc saisir le Conseil Constitutionnel.
La saisine par le simple citoyen a été évoquée le 14 Juillet 1989, par François Mitterrand. Le projet de loi constitutionnelle a été déposé à l’Assemblée Nationale le 30 Mars 1990, mais n’a pas été adopté par le Sénat. L’objectif de ce projet était d’ouvrir à toute personne la possibilité de contester à l’occasion d’une procédure juridictionnelle la constitutionnalité de disposition de loi dès lors que ces dispositions portaient atteinte à ces droits fondamentaux. Par ailleurs, cette réforme aurait entrainé une annulation de loi déclarée inconstitutionnelle à posteriori.


Chapitre 2 : le tribunal des conflits


De la méfiance du pouvoir exécutif à l’égard des magistrats découle la création de deux ordres de juridiction. En raison de la complexité de la répartition des compétences, le législateur a institué le tribunal des conflits pour déterminer en cas de difficultés le juge compétent. Les révolutionnaires ont laissés à l’administration le soin de trancher les litiges nés de l’action administrative. Il a fallu distinguer le contentieux relevant du juge judiciaire et celui relevant de l’administration. Dès ce moment-là, des problèmes de compétence juridictionnelle ont pu se poser. Toutefois, l’idée de confier la tâche e résoudre ces problèmes à un organe déterminé ne se fait jour que tardivement. Dans un premier temps, cette tâche est confiée au pouvoir exécutif, dans un second temps, soit à partir de la Constitution de l’an VIII, c’est le Conseil d’Etat qui sera investi de cette mission. Pendant la période durant laquelle fonctionne la justice retenue, c’est le conseiller du souverain qui est chargé de régler les conflits d’attribution de compétence. Finalement, à partir de 1872, avec l’abandon de la justice retenue au profit de la justice déléguée, un organe spécifique va être crée pour régler les conflits d’attribution de compétence. C’est le tribunal des conflits.

Son existence n’est pas une totale invention de l’IIIe République puisqu’il est fugacement apparu dans la Constitution de l’IIe République. En effet, l’article 89 dispose que les conflits d’attribution entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire seront réglés par un tribunal spécial composé de membres de la Cour de Cassation et de conseillers d’Etat désignés tous les trois ans en nombre égal par leurs corps respectifs. Ce tribunal sera présidé par le Ministre de la Justice. L’idée d’une juridiction paritaire pour régler les conflits est née, mais cette juridiction sera supprimée moins de deux ans plus tard, après s’être prononcée dans 118 décisions. Elle ne réapparaitra que sous l’IIIe République avec la loi relative à la réorganisation du Conseil d’Etat du 24 Mai 1872. Il est fait référence dans cette loi au décret du 28 Octobre 1849, et à la loi du 4 Février 1850. Enfin, la loi du 20 Avril 1932 est venue compléter ces missions.
Le tribunal des conflits a donc pour mission de déterminer la répartition des compétences entre les juridictions de chaque ordre en cas de difficultés. Son existence est donc pleinement liée au dualisme juridictionnel.

I.                    Organisation


En vertu de l’Article 25 de la Loi de 1872, le tribunal des conflits est présidé par le garde des sceaux. La présence des ministres aujourd’hui peut paraitre problématique, puisque la juridiction est indépendante. Il résulte que les décisions rendues suite à l’arbitrage du ministre connaissent un certain retentissement. Toutefois, s’il est amené à départager les membres, il ne fera que conforter l’une ou l’autre des positions déjà adoptées. Dans la pratique, les hypothèses de partage de voix sont exceptionnels, on en dénombre 10 : la première remonte à 1873 avec le célèbre arrêt Blanco considéré comme fondateur du droit administratif. La dernière décision remonte à 1997, avec l’arrêt Préfet de Police de Paris.

La répartition entre les deux ordres de juridiction sont équilibrés, il n’y a pas de penchant du garde des sceaux pour le juge administratif. Le Vice-président dirige l’institution, et à tour de rôle un membre du Conseil d’Etat, puis un membre de la Cour de Cassation. Le tribunal des conflits est une juridiction mixte paritaire composé de représentants des deux ordres.

° 4 membres du Conseil d’Etat

Trois conseillers d’Etat sont élus pour trois ans par l’Assemblée Générale des membres de la Juridiction. Un est élu par les trois conseillers d’Etat et les trois conseillers à la Cour de Cassation, et il y a un suppléant. Idem pour la Cour de Cassation.

En pratique, la désignation résulte d’une élection mais par tradition, au Conseil d’Etat sont élus les trois présidents-adjoints de la section du contentieux. Par contre à la Cour de Cassation, il y a une véritable élection, mais les membres viennent d’une chambre différente, civile, sociale, et criminelle. Les commissaires du Gouvernement sont au nombre de quatre, ils sont nommés chaque années par décret.

Le Tribunal des conflits n’est pas une juridiction permanente, elle se réunit un lundi par mois, 10 fois par an. La loi prévoit une édition de quorum puisque le tribunal ne peut valablement délibérer qu’en présence de cinq membres au moins. Chaque dossier est attribué à un rapporteur et à un commissaire du Gouvernement. Le rapporteur établit un projet de décision et le commissaire du gouvernement présente une solution qui lui est propre. Lors de l’audience publique, le tribunal entend les observations des avocats puis les conclusions des commissaires du Gouvernement. Lors du délibéré, le rapporteur lit son projet et les membres délibèrent. Malgré la volonté d’afficher une stricte égalité entre les deux ordres, le tribunal des conflits fonctionnent selon des modalités assez largement inspirées de celles du Conseil d’Etat. Déjà le tribunal des conflits siègent dans la salle des conflits, situés dans les locaux du Conseil d’Etat. Enfin, la procédure ressemble à celle du Conseil d’Etat. Les dossiers portant un numéro impair sont attribués à un rapporteur du Conseil d’Etat et le Commissaire du Gouvernement est alors un membre de la Cour de Cassation. Inversement, pour les dossiers portant un numéro pair.


                      II – Les attributions


Les compétences du tribunal des conflits sont strictement délimitées par la loi. Deux sont traditionnels, le règlement des conflits positifs d’attribution et des conflits négatifs d’attribution.

° Le Principe du Conflit Positif

Il y a conflit positif de compétence quand le juge judiciaire est saisi et que l’exécutif en la personne du préfet lui déni cette compétence. Cette procédure sert uniquement à protéger la compétence administrative. Historiquement, cela s’explique par le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, puisqu’il s’agissait d’arrêter de troubler pour les juges les activités de l’administration.

° Le Principe du Conflit Négatif

Il y a conflit négatif quand successivement, saisi de la même affaire, le juge administratif et le juge judiciaire se déclarent incompétents. Une telle situation est choquante, puisqu’elle met le justiciable en face d’un déni de justice. Il ne peut même pas obtenir l’examen de sa demande. Cette procédure va donc servir à la protection de l’intérêt du justiciable.

° Les conflits sur renvoi en cas de difficulté sérieuse de compétence

C’est l’innovation du décret du 25 Juillet 1960. Cette procédure permet aux juridictions suprêmes, ainsi qu’à toute juridiction statuant souverainement de saisir préventivement le tribunal des conflits en cas de difficulté sérieuse sur une question de compétence.

° Le règlement au fond des décisions aboutissant à un déni de justice

Il s’agit d’une hypothèse très rare, dans laquelle le conflit porte sur le fond du Droit. Le conflit de décision consiste en ce que deux tribunaux relevant chacun d’un ordre juridictionnel se prononcent sur une même affaire et rende des décisions inconciliables au fond. C’est naît avec l’affaire Rosay. Dans cette situation, le tribunal des conflits rejuge l’affaire au fond dans son ensemble et détermine la solution.


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